Das «Richli-Gutachten»: Warum das CH–EU Paket eine Verfassungsänderung ist – und ein Doppelmehr braucht

Das Wichtigste auf einen Blick

• Das Paket CH–EU ist laut Richli keine «Bilaterale III», sondern ein Integrationsabkommen – eine Teilintegration der Schweiz in die EU-Rechtsordnung.
• Richli dokumentiert vier materielle Verfassungsverletzungen: Art. 163, 182, 147 und 189 BV werden faktisch entleert, ohne formal angepasst zu werden.
• Die Schweiz gibt mehr Kompetenzen ab als EU-Mitgliedstaaten beim EU-Beitritt – ohne Stimmrecht in Brüssel zu erhalten.
• Die «transversalen Ausgleichsmassnahmen» hebeln das Referendumsrecht praktisch aus, weil jedes Nein in einem Abkommen Sanktionen in anderen Abkommen auslösen kann.
• Richlis Forderung: entweder eine formale Verfassungsänderung oder ein obligatorisches Referendum mit Doppelmehr (Volk und Kantone). Ein einfaches Volksmehr wäre verfassungswidrig.

Wer in der Schweiz über das Paket CH–EU mitreden will, kommt am Rechtsgutachten von Paul Richli nicht mehr vorbei. Der emeritierte Verfassungsrechtler und ehemalige Rektor der Universität Luzern hat im April 2026 im Auftrag des Instituts für Wirtschaftspolitik ein 80-seitiges Gutachten vorgelegt, das die offizielle Erzählung des Bundesrats in ihren juristischen Grundfesten erschüttert. Sein Befund: Was als technische Konsolidierung der Bilateralen verkauft wird, ist in der Sache eine Verfassungsänderung – und sie braucht entsprechend mehr als ein einfaches Volksmehr.

Keine «Bilaterale III», sondern ein Integrationsabkommen

Richli widerspricht der offiziellen Bezeichnung «Bilaterale III» mit nüchterner Klarheit. Das Paket sei faktisch ein Integrationsabkommen – eine Teilintegration der Schweiz in die EU-Rechtsordnung. Der Unterschied ist nicht semantisch, sondern juristisch fundamental: Bilaterale Verträge regeln Einzelbeziehungen zwischen zwei souveränen Partnern. Integrationsabkommen koppeln einen Rechtsraum an einen anderen.

Das Paket kombiniert dabei zwei Mechanismen, die zum gleichen Ergebnis führen. Bei der Integrationsmethode, etwa im Bereich Lebensmittelsicherheit, werden EU-Rechtsakte automatisch zu Schweizer Recht. Sie erscheinen sogar im europäischen Rechtsinformationssystem EUR-Lex. Bei der Äquivalenzmethode, etwa im Bereich der gegenseitigen Anerkennung (MRA), muss die Schweiz «inhaltlich gleiches Recht» erlassen – wobei «inhaltlich gleich» selbstverständlich in Brüssel definiert wird. Beide Wege führen am Ende zum selben Punkt: Die Schweiz verliert die Kompetenz, eigenständig zu entscheiden.

Die Schweizer Institutionen behalten dabei formal ihre Namen und Funktionen. Die Bundesversammlung heisst weiterhin Bundesversammlung, der Bundesrat regiert weiterhin, das Volk stimmt weiterhin ab. Aber sie alle werden, so Richli, «gezwungen, EU-Recht einfach zu übernehmen». Er nennt das Enteignung der legislativen Kompetenz.

Vier Verfassungsartikel, die material ausgehöhlt werden

Konkret identifiziert Richli vier Artikel der Bundesverfassung, die durch das Paket material verändert, aber formal nicht angepasst werden. Genau das macht den Vorgang verfassungswidrig.

Artikel 163 BV weist der Bundesversammlung die Gesetzgebungskompetenz zu. Nach dem Paket bliebe ihr praktisch nur noch ein Vetorecht gegen Vorlagen, die in Brüssel ohne Schweizer Beteiligung beschlossen wurden. Nationale Parlamente in EU-Mitgliedstaaten sitzen wenigstens im Rat und haben dort Stimmrecht. Die Schweiz sitzt nirgendwo und erfährt neue EU-Regeln erst, wenn sie beschlossen sind.

Artikel 182 BV regelt die Verordnungsgebung des Bundesrats. Die übernimmt künftig in den betroffenen Bereichen faktisch die EU-Kommission.

Artikel 147 BV garantiert das Vernehmlassungsverfahren – jenes typisch schweizerische Recht von Kantonen, Gemeinden und Verbänden, sich in Gesetzgebungsprozesse einzubringen. Dieses Recht wird faktisch abgeschafft. Wer mitreden will, müsste in Brüssel lobbyieren, ohne dort offiziellen Zugang zu haben. Die Zivilgesellschaft und die lokale Ebene verlieren ihre Stimme im eigenen Land.

Artikel 189 BV sichert die Unabhängigkeit des Bundesgerichts. Künftig müsste das höchste Schweizer Gericht die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs beachten und anwenden. Richli bezeichnet das als fundamentalen Bruch mit der Gewaltenteilung – die Schweizer Justiz würde zu einem Transmissionsriemen der EU-Judikatur. Auch das viel beschworene Schiedsgericht ist nach Richlis Analyse keine echte unabhängige Instanz, sondern an die EuGH-Auslegung gebunden.

Mehr Kompetenzverlust als bei einem EU-Beitritt

Der vielleicht härteste Satz des Gutachtens betrifft den Vergleich mit einem regulären EU-Beitritt. Richli schreibt, die Bundesversammlung und der Bundesrat müssten im Geltungsbereich der Binnenmarktabkommen mehr Kompetenzen an die EU abgeben, als dies die Parlamente und Regierungen der EU-Mitgliedstaaten beim Beitritt zur EWG, EG oder EU taten.

Der Grund ist einfach: EU-Mitgliedstaaten gewinnen mit dem Verlust nationaler Kompetenzen wenigstens Mitspracherechte in den Brüsseler Entscheidungsgremien. Sie sitzen im Rat, stellen Kommissare, schicken Abgeordnete ins Parlament. Die Schweiz würde mit dem Paket Kompetenzen abgeben, ohne dafür Stimmrechte zu erhalten. Sie hätte allenfalls Beobachterstatus und das, was im EU-Jargon «Decision Shaping» heisst – also Lobbying ohne Rechtsposition.

Wie das Referendumsrecht ausgehebelt wird

Der politisch brisanteste Teil des Gutachtens betrifft die «transversalen Ausgleichsmassnahmen». Diese Konstruktion erlaubt es der EU, bei einem erfolgreichen Nein-Referendum in einem einzelnen Abkommen Gegenmassnahmen in anderen Abkommen zu verhängen.

Das praktische Beispiel: Stimmen Volk und Stände Nein zum Landverkehrsabkommen, kann die EU beispielsweise die Teilnahme an Horizon Europe oder Erasmus+ aussetzen. Plötzlich mobilisieren Universitäten, Forschungsinstitute und Studierende gegen das Nein-Referendum der Verkehrsbranche – nicht weil sie das Landverkehrsabkommen lieben, sondern weil sie ihre eigenen Programme nicht verlieren wollen.

Richli nennt das eine stillschweigende Kartellbildung gegen Referenden. Jede betroffene Branche wird zum Wächter über alle anderen. Das verfassungsmässige Recht auf freie Willensbildung nach Art. 34 Abs. 2 BV werde dadurch «gravierend» verletzt. Das Referendum bleibe formal bestehen, werde aber faktisch wirkungslos gemacht.

Hinzu kommt die Frage der Einheit der Materie. Art. 194 Abs. 2 BV verlangt, dass eine Abstimmungsvorlage einen einheitlichen Sachverhalt betrifft. Wenn elf inhaltlich verschiedene Abkommen unter ein einziges Referendum fallen, ist diese Einheit nach Richli zumindest fraglich.

Föderalismus unter Druck

Was für den Bund gilt, gilt nach Richli analog für die Kantone. Ihre Gesetzgebungskompetenzen werden eingeschränkt, ihr Recht auf Mitsprache in Bundesangelegenheiten nach Art. 45 BV wird entleert. Damit wird Art. 3 BV – die Kantonalsouveränität – material geändert. Das Paket ist also nicht nur eine Frage des Bundes, sondern eine grundlegende Föderalismus-Frage.

Die konkreten Folgekosten

Neben der verfassungsrechtlichen Analyse benennt Richli auch konkrete Folgen. Die Hochschulen tragen durch die neue Regelung der Studiengebühren 21,8 Millionen Franken Mehrkosten pro Jahr, wobei der Bund nur vier Jahre lang die Hälfte übernimmt. Die Programme Horizon Europe und Erasmus+ sind nur bis 2027 gesichert – einen Rechtsanspruch auf eine Weiterführung gibt es nicht. Die neue Schutzklausel zur Personenfreizügigkeit funktioniert nach Richlis Einschätzung nicht, weil sie verlangt, dass Probleme wie Arbeitslosigkeit oder Wohnungsknappheit allein dem Freizügigkeitsabkommen zugerechnet werden können – ein praktisch unmöglicher Nachweis. Die Schutzklausel bleibe damit toter Buchstabe.

Doppelmehr ist nicht nur zulässig – sondern geboten

Aus all dem folgt für Richli ein klarer juristischer Schluss: Das Paket muss dem obligatorischen Referendum mit Doppelmehr unterstellt werden – also der Zustimmung von Volk und Kantonen. Er stützt das auf vier Punkte: die tiefen Eingriffe in die Kompetenzordnung der Verfassung, den Kompetenzverlust, der grösser ist als bei einem EU-Beitritt, den Konflikt mit der Zuwanderungsbestimmung in Art. 121a BV, und die Aussicht, dass weitere Integrationsabkommen am Ende einem EU-Beitritt gleichkämen, ohne dass das Volk je darüber abgestimmt hätte.

Die ehrlichste Lösung wäre nach Richli eine formale Verfassungsänderung. Der Bundesrat habe dem im Vernehmlassungsbericht zunächst zugestimmt – und diese Position dann ohne Begründung verworfen. Die heutige Position des Bundesrats, die Schweiz wahre ihre politischen Rechte vollumfänglich, sei verfassungsrechtlich nicht haltbar.

Fazit

Das Richli-Gutachten ist juristische Schwerarbeit – aber sein Kern lässt sich in einem Satz zusammenfassen: Wer den Souverän ernst nimmt, kann das Paket CH–EU nicht mit einem einfachen Volksmehr durchwinken. Entweder es geht ehrlich über eine formale Verfassungsänderung, oder es geht über ein Doppelmehr von Volk und Ständen. Alles andere wäre nach Richlis Lesart verfassungswidrig. Die Bundesversammlung wird sich entscheiden müssen, ob sie das ignoriert – oder ob sie ihre eigene Kompetenz noch ernst genug nimmt, um sie nicht stillschweigend abzugeben.