Was ein Ja wirklich wert ist: Wird die 10-Millionen-Initiative auch umgesetzt?

Das Wichtigste auf einen Blick

• Die Initiative «Keine 10-Millionen-Schweiz» funktioniert mit zwei Schwellen: 9,5 Millionen (Handlungspflicht) und 10 Millionen (Kündigung der Personenfreizügigkeit)
• Die erste Schwelle wird laut Bundesprognose rund 2031 erreicht
• Zwei Staatsrechtsprofessoren sagen: Der Bundesrat wäre bei Vorliegen der Bedingungen zwingend zur Kündigung verpflichtet — kein Ermessensspielraum
• Bundesrat Beat Jans formuliert es anders: Die Initiative «ermögliche» die Kündigung — nicht «sie verpflichte» dazu
• Ein Gesetz von 2019 schreibt vor, dass der Bundesrat verfassungsmässige Kündigungsaufträge eigenständig vollziehen muss — ohne Parlamentsabstimmung und ohne Volksreferendum
• 2014 hat das Volk schon einmal für Zuwanderungsbegrenzung gestimmt — umgesetzt wurde nur ein «Inländervorrang light»
• Der entscheidende Unterschied zu 2014: damals liess der Initiativtext eine Lücke offen; diesmal ist die Kündigung ausdrücklich vorgeschrieben
• Das verbleibende Schlupfloch ist kein Textproblem mehr — sondern Zeit: Die Kündigung wäre frühestens rund 17 Jahrenach der Abstimmung fällig

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Bei einer Abstimmung entscheidet die Mehrheit — so weit, so klar. Doch die eigentlich interessante Frage stellt sich danach: Wird ein klarer Volksentscheid auch wirklich umgesetzt? Oder gibt es Wege, ihn leise verschwinden zu lassen? Die Schweiz hat genau das bereits einmal erlebt. Und der Vergleich mit der aktuellen 10-Millionen-Initiative ist ernüchternd instruktiv.

Wie die Initiative funktioniert

Die Volksinitiative «Keine 10-Millionen-Schweiz!» — offiziell auch Nachhaltigkeitsinitiative genannt — ist als Notbremse mit zwei Stufen konstruiert. Laut der Bundesrätlichen Botschaft zur Initiative von 2025 zündet die erste Stufe bei 9,5 Millionen Einwohnern: Ab dann müssen Bundesrat und Parlament Massnahmen ergreifen, um das Bevölkerungswachstum zu bremsen. Diese Schwelle ist nicht weit entfernt. Ende 2025 lebten rund 9,1 Millionen Menschen in der Schweiz — und nach den offiziellen Prognosen des Bundes dürfte die 9,5-Millionen-Marke bereits 2031 überschritten werden.

Die zweite Stufe ist folgenreicher: Überschreitet die Schweiz vor 2050 die 10 Millionen, und gelingt es nicht, die Einwohnerzahl binnen zwei Jahren wieder darunter zu bringen, so muss als letzter Schritt die Personenfreizügigkeit mit der EU gekündigt werden — sofern zuvor keine Schutzklausel im Freizügigkeitsabkommen gegriffen hat. Diese Schutzklausel wäre eine Art Notfallknopf, mit dem die Schweiz die Zuwanderung vorübergehend drosseln könnte, ohne das Abkommen zu beenden. Erst wenn auch das keine Wirkung zeigt, kommt die Kündigung.

Und diese Kündigung hätte weitreichende Folgen: Das Freizügigkeitsabkommen ist durch die sogenannte Guillotine-Klausel mit sechs weiteren Verträgen verknüpft. Wird ein Vertrag gekündigt, fallen alle sieben. Aktuell liegt laut einer SRG/gfs.bern-Umfrage vom Mai 2026 eine knappe Mehrheit von 52 Prozent der Befragten hinter der Initiative — das Rennen ist damit offen.

Muss er — oder kann er?

Stellen wir uns das Szenario vor: Die Schweiz hat die 10-Millionen-Grenze überschritten, die zwei Jahre sind abgelaufen, keine Massnahme hat geholfen. Jetzt müsste nach Initiativtext gekündigt werden. Doch müsste der Bundesrat das tatsächlich tun — oder könnte er sich herausreden?

Für die NZZ haben zwei Staatsrechtsprofessoren genau diese Frage beurteilt. Andreas Glaser, Professor an der Universität Zürich, hält fest: «Der klare Wortlaut spricht dafür, dass kein Ermessensspielraum besteht und der Bundesrat bei Vorliegen der Voraussetzungen kündigen muss.» Und Markus Kern von der Universität Bern kommt zum gleichen Schluss: «Daraus ergibt sich mit dem heutigen gesetzlichen Rahmen, dass der Bundesrat verpflichtet wäre, die Kündigung vorzunehmen.»

Bundesrat Beat Jans, Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, formuliert es in der NZZ vom 27. März 2026 jedoch anders: Die Initiative «ermögliche» es dem Bundesrat, die Kündigung selber vorzunehmen. Nicht «sie verpflichtet» — sondern «sie ermöglicht». Und er schiebt nach: Die politische Antwort, wer den entscheidenden Schritt am Schluss wirklich tue und in welcher Form, sei «heute offen». Sein Departement wird noch vorsichtiger: Wie die Kündigung genau ablaufen würde, sei «heute Spekulation».

Ein einziges Wörtchen — «muss» oder «kann» — macht einen fundamentalen Unterschied. Gilt «muss», ist ein Ja eine verbindliche Anweisung. Gilt «kann», hat das Stimmvolk bloss eine Möglichkeit eröffnet, die eine spätere Regierung nutzen kann oder eben nicht.

Was 2014 passiert ist

Diese Unschärfe ist kein Zufall — sie hat Vorgeschichte. Am 9. Februar 2014 stimmte das Schweizer Volk knapp mit 50,3 Prozent und 17 Ständen Ja zur Masseneinwanderungsinitiative der SVP. Die Initiative verlangte drei konkrete Werkzeuge zur Steuerung der Zuwanderung: Höchstzahlen, Kontingente und einen Inländervorrang. Die damalige Justizministerin Simonetta Sommaruga sprach vor den Kameras einen Satz, den man sich merken sollte: «Der Entscheid ist gefällt und er gilt. Wir werden den Entscheid jetzt umsetzen.»

Was folgte, war das, was man im Rückblick als die grosse Verwässerung bezeichnen könnte. Das Parlament rang fast drei Jahre mit der Umsetzung. Im Dezember 2016 stand schliesslich ein Ergebnis, das mit dem ursprünglichen Volkswillen kaum noch Ähnlichkeit hatte: keine Höchstzahlen, keine Kontingente, nur noch ein Inländervorrang light. Gemäss einem Bericht von SRF aus dem Jahr 2020 bedeutete das in der Praxis: Ein Arbeitgeber muss eine offene Stelle zuerst dem Arbeitsamt melden — einstellen darf er am Schluss aber trotzdem, wen er will.

Das war kein einfaches Ignorieren des Volkswillens. Die volle Umsetzung der Initiative wäre mit der Personenfreizügigkeit unvereinbar gewesen — und die zu kündigen, hatte der Initiativtext nicht ausdrücklich verlangt. Genau diese Lücke nutzten Parlament und Bundesrat. Laut einem Bericht von 20 Minuten vom Dezember 2016 fehlte im Text schlicht der direkte Auftrag zur Kündigung — und ohne diesen expliziten Befehl war der Handlungsspielraum gross.

Die Regel, die diesmal alles ändern soll

Die 10-Millionen-Initiative hat aus 2014 gelernt: Sie verlangt die Kündigung der Personenfreizügigkeit ausdrücklich im Verfassungstext. Dazu kommt ein Gesetz, das 2019 in Kraft getreten ist: Das «Bundesgesetz über die Zuständigkeiten für Abschluss, Änderung und Kündigung völkerrechtlicher Verträge» legt fest, dass der Bundesrat einen verfassungsmässigen Kündigungsauftrag eigenständig vollziehen muss — ohne Zustimmung des Parlaments. Und dagegen gibt es kein Referendum; das Volk kann über diese Kündigung nicht nochmals abstimmen, wie die NZZ vom 27. März 2026 festhält.

Doch auch diesmal gibt es einen Haken — und der heisst Zeit. Nach Bundesprognose wird die 10-Millionen-Marke erst in rund 15 Jahren erreicht. Die Kündigung wäre also frühestens etwa 17 Jahre nach der Abstimmung fällig. Das ist eine halbe Ewigkeit in der Politik. In dieser Zeit könnten Bundesrat und Parlament dem Volk vorschlagen, den Kündigungsauftrag wieder aus der Verfassung zu streichen — was die Pflicht mit einem Federstrich beseitigen würde.

Mit anderen Worten: 2014 lag das Schlupfloch im Initiativtext. Diesmal ist der Text zwar dicht. Aber das Schlupfloch liegt jetzt anderswo — nämlich in den 17 Jahren, die bis zur Umsetzung vergehen.

Fazit

Die Staatsrechtler sind sich einig: Der Initiativtext zwingt den Bundesrat zur Kündigung, wenn die Bedingungen eintreten. Das Gesetz von 2019 macht diesen Vollzug zum Alleingang — ohne Parlament, ohne Volksabstimmung. Und doch lässt der Bundesrat die Hintertür offen. Nicht durch eine Lücke im Text — sondern durch den schieren Zeithorizont. Was in 17 Jahren politisch passiert, ist heute ungeschrieben. Die eigentliche Frage hinter dieser Abstimmung lautet deshalb nicht bloss: Will man die Begrenzung? Sondern: Traut man dem System zu, einen solchen Entscheid über 17 Jahre auch wirklich zu tragen?